Ley marco de universidades estatales
(Informe TASC Nº80, octubre de 1997)
El proyecto de ley marco y los anuncios adicionales del Gobierno avanzan, pero de modo insuficiente, en la definición del rol del Estado en la educación superior. Hay importantes aspectos referidos a regulación, equidad en el acceso de estudiantes y financiamiento fiscal que requieren ser abordados. En particular, estimamos recomendable condicionar la entrega de recursos públicos al buen desempeño de las instituciones. Además, en este escenario debiera permitirse la incorporación de universidades privadas no tradicionales a financiamiento fiscal vía aporte directo y crédito estudiantil.
1. Introducción
En julio de este año, el Gobierno envió a trámite parlamentario un proyecto de ley marco de universidades estatales. Este proyecto reemplaza uno anterior sobre modernización de las universidades estatales, enviado al Parlamento en 1995, que fue retirado luego de no contar con el apoyo de académicos, estudiantes y funcionarios de esas instituciones.
Entre sus aspectos más destacados, el proyecto de ley marco considera aspectos relativos a la participación de estudiantes y funcionarios en el Consejo Superior, el régimen de personal, la organización institucional, y las relaciones de las universidades estatales con la Contraloría General de la República.
Adicionalmente, el Gobierno ha anunciado una serie de medidas, las que, en conjunto con el proyecto de ley marco, se orientan en torno a cuatro objetivos Gestión y participación, equidad, regulación y financiamiento.
El presente informe aborda el conjunto de estos anuncios, algunos de los cuales son materia de otros proyectos de ley (distintos a la ley marco), entre ellas la ley de financiamiento y ley orgánica constitucional de educación.
2. Aspectos centrales del proyecto de ley marco y anuncios adicionales
Con el objetivo de agilizar la gestión de las universidades estatales, se establece una flexibilización en los mecanismos de control por parte de la Contraloría General de la República. En particular, se crea un sistema de control posterior a los actos de las universidades estatales, exigiéndose la toma de razón sólo para materias esenciales (por ejemplo, aprobación del presupuesto y enajenación de bienes).
En materia de personal, se propone que la normativa que rige al personal quede estructurada en el marco de los estatutos de las universidades y sólo en forma supletoria por el estatuto administrativo del sector público, en el caso de funcionarios no académicos. Adicionalmente se contempla un mecanismo de retiro para académicos y funcionarios, con el fin de contribuir a la renovación de las plantas de las universidades.
En términos de participación, se establece que estudiantes y funcionarios podrán tener un representante en el Consejo Superior de las universidades, con derecho a voto. Se considera, asimismo, la participación de un representante de los estudiantes en los demás organismos colegiados superiores de carácter académico que establezca el Estatuto Orgánico.
En materia de equidad se plantea fomentar la igualdad de oportunidades en la educación universitaria, reforzando los beneficios que reciben los alumnos con mayores necesidades socioeconómicas. Dentro de este contexto, se considera iniciar un sistema de becas especiales para estudiantes de pedagogía en 1998.
En materia de regulación se busca avanzar en los procesos de evaluación y acreditación de los programas de pregrado, comenzando por la definición de estándares mínimos de calidad para la formación profesional. Esta fijación de estándares mínimos se basaría en criterios definidos por comisiones de decanos y se aplicaría en todas las universidades, estatales y privadas, comenzando por las áreas de medicina, ingeniería, auditoría, y pedagogía. Se contempla, igualmente, un sistema de acreditación a posgrados tanto para instituciones públicas como para instituciones privadas. Incluso se ha mencionado la creación de un Consejo Superior de Educación con el carácter de Superintendencia para todo el sistema de educación superior.
En materia de financiamiento se plantea revisar el financiamiento público para las universidades, teniendo como criterios orientadores el incentivo a la calidad y eficiencia del sistema, y el fomento a la investigación científica y tecnológica, profundizando la política de diversificación de los fondos existentes. Se proponen programas de desarrollo de mediano plazo para financiar proyectos de tres años entre las universidades y el Estado. Estos programas operarían bajo el esquema de convenios de desempeño y obligarían a las universidades a la presentación de programas de desarrollo institucional y al cumplimiento de metas anuales. Adicionalmente se han anunciado incrementos en la asignación estatal a la educación superior por encima de los aumentos que experimente el Producto Interno Bruto del país.
3. Análisis de las propuestas
3.1 Gestión y participación
El proyecto de ley marco habla de mejorar la gestión de las universidades con financiamiento público. Reconoce implícitamente que existen ineficiencias, las que muchas veces son financiadas y estimuladas a través de los subsidios entregados.
Actualmente, las universidades estatales carecen de fuertes incentivos para mejorar la eficiencia interna o la calidad del rendimiento académico. El aporte fiscal directo está escasamente vinculado a medidas de costo o calidad, agravado por un contexto de estructuras burocráticas, regidas por estatutos que otorgan escasa flexibilidad económica y operativa. En este sentido las medidas destinadas a flexibilizar los mecanismos de control de los actos de las universidades por parte de la Contraloría son convenientes, aunque limitadas para mejorar los niveles de gestión. Un problema adicional tiene que ver con la naturaleza política de algunas posiciones administrativas, lo que conduce a que éstas sean llenadas por personas carentes de experiencia en administración universitaria.
Las disposiciones relativas al régimen de personal parecen reflejar una transacción entre el primer proyecto de modernización de las universidades de 1995, y los planteamientos hechos por académicos y funcionarios de las universidades. Los avances en esta materia son tímidos, ya que todo lo relativo a personal continúa regido en forma supletoria por el estatuto administrativo del sector público. Esto es particularmente importante en el contexto de universidades estatales con una evidente sobredotación de funcionarios. La propuesta de un plan especial de indemnizaciones, consistente en un mes por año de servicio con un tope de seis meses, tiene un componente distributivo que
no refleja razones económicas sino políticas, y un componente financiero que debe balancear un mayor gasto inmediato en indemnizaciones con un ahorro de recursos en el largo plazo.
En cuanto a la participación de un representante de los estudiantes y un representante de los funcionarios en Consejo Superior, esta medida parece recoger una de las demandas planteadas por el movimiento estudiantil respecto a una mayor participación en las políticas universitarias. El gobierno ha rechazado cualquier aproximación a un enfoque de cogobierno en las universidades, y experiencias pasadas en la materia parecen fundamentar esta posición. Hay que hacer notar que la participación de representantes de estudiantes y funcionarios no garantiza una mejor administración de las universidades ni evita el surgimiento de conflictos.
3.2 Equidad
El proyecto plantea reforzar los beneficios que reciben los alumnos con mayores necesidades socioeconómicas.
Un primer aspecto relevante en este tema es la distinción entre crédito y beca. El crédito conecta los costos presentes de estudiar con los ingresos futuros proyectados de dichos estudiantes. De no existir esta alternativa y ante la imposibilidad de muchas familias de endeudarse en el sistema financiero, sólo las familias de altos ingresos podrían solventar los costos de la educación universitaria. Se debe tener presente que el esquema de líneas de financiamiento con crédito CORFO para estudios superiores, de reciente implementación, se orienta fundamentalmente a estratos medios y altos. Así, una mayor disponibilidad de créditos de estudio con apoyo público -el crédito fiscal- cumpliría adecuadamente con el objetivo de equidad. Una forma de profundizar el acceso de estudiantes de menores recursos a estudios superiores consiste en ampliar la cobertura de los créditos, ya no sólo para el pago de los costos directos (matrículas y aranceles), sino además para la mantención de los estudiantes.
En principio, las becas se distinguen de los créditos porque sólo las primeras tienen un componente de subsidio. Sin embargo, ambos conceptos tienden a confundirse en la actualidad, ya que quienes acceden al crédito fiscal reciben un subsidio por la baja tasa de interés y, fundamentalmente, debido a la alta tasa de mora existente. La existencia de este subsidio implícito en el crédito fiscal puede ser seriamente cuestionado si se tiene en cuenta que beneficia en un importante porcentaje a alumnos de nivel socioeconómico medio y alto. En este sentido, sería recomendable reducir el componente de subsidio en el crédito fiscal y sustituirlo por un programa de becas focalizado hacia aquellos estudiantes de menores ingresos y mayores méritos académicos.
La entrega de becas de estudio a quienes decidan postular a pedagogías, lo que se busca es revertir una situación de creciente desinterés en los postulantes por estas carreras. Sin embargo, no es claro que ésta sea una medida afectiva para incorporar nuevos alumnos. Más aún, becas entregadas sin consideraciones de méritos académicos de los alumnos no incentiva una mayor calidad de los mismos. Debe tenerse presente que la mejor manera de incentivar el interés por una profesión es que ésta sea atractiva de ejercer más que atractiva de estudiar.
Finalmente, la postura manifestada por algunos sectores estudiantiles en favor de la gratuita de la educación superior puede ser criticada en cuanto a sus efectos regresivos e incentivos incorrectos. Una internalización del verdadero costo de la educación incentiva a que los estudiantes tomen decisiones cuidadosas y evita la prolongación innecesaria de los estudios.
3.3 Regulación
Aunque esto no forma parte del proyecto de ley marco, el gobierno ha anunciado que tanto las universidades estatales como privadas serán sometidas a una regulación permanente de la calidad académica. Esto implicaría un cambio notable respecto de las políticas que se venían aplicando desde 1989. Según las cuales la vinculación entre el Estado y las instituciones privadas es el proceso de acreditación a cargo del Consejo Superior de Educación. Con esta propuesta, el Gobierno aparentemente busca integrar el sector de universidades privadas del país dentro del sistema de educación superior, al aplicar reglas comunes de evaluación. Un elemento positivo de esta integración sería el tratamiento igualitario que se otorgaría a las universidades privadas y públicas.
Una primera interrogante que surge de esta propuesta tiene que ver con las implicancias del esquema regulatorio sobre la autonomía de la universidades privadas. Un segundo aspecto discutible se refiere a la conveniencia que en la regulación del sector participen quienes serán afectados por ella (por ejemplo, comisiones de decanos determinarían estándares mínimos de calidad). Un tercer aspecto, tiene que ver con el vínculo entre financiamiento y regulación, en la medida que una inadecuada regulación puede convertir al financiamiento público en una herramienta de control de las universidades.
La propuesta se refiere a la necesidad de proveer al público mayor información sobre la calidad de alumnos y profesores, desempeño de egresados y titulados, y otros indicadores de calidad de las instituciones de educación superior. La complejidad de estos indicadores de calidad sugiere que hay beneficio de establecer a un flujo mínimo de información estandarizada. A este respecto, es importante destacar que si bien el Estado podría coordinar este esfuerzo, las universidades en su objetivo de captar más y mejores estudiantes tienen los inventivos para difundir información relativa a sus fortalezas.
3.4 Financiamiento
Las universidades que reciben fondos públicos deberán ser permanentemente evaluadas por el uso de dichos recursos. El esquema actual del Estado asegura un monto determinado de recursos a las universidades, independientemente de la gestión institucional, no incentiva a mejorar la eficiencia.
Los programas de mediano plazo o convenios de desempeño a realizarse de manera conjunta entre el Estado y las universidades estatales, si bien apuntan en la dirección correcta, son mecanismos insuficientes para garantizar una adecuada gestión. La entrega de recursos sobre la base del desempeño institucional requiere indicadores claros y un proceso de evaluación transparente. En este sentido, debieran privilegiarse indicadores de resultados más que de procesos, (ver recuadro), por ejemplo, publicaciones por académico, producción y venta de servicios, número de profesores por alumno, calidad de la infraestructura etc.
Con el anuncio de aumento de fondos a las universidades con financiamiento público, por sobre el crecimiento del país, el Gobierno parece estar definiendo una política de apoyo más activo al sistema de educación superior. Es esperable, sin embargo, que esto no signifique que una reasignación de recursos desde los niveles de educación primarios, pues hay abundante evidencia que confirma la mayor rentabilidad social de la inversión en educación básica y media respecto de la inversión en educación superior.
4. Conclusiones: temas pendientes
El conjunto de medidas anunciadas por el Gobierno avanza en clarificar el rol del Estado en la educación superior, pero no da respuesta a importantes aspectos.
Un primer tema tiene que ver con la definición de aquellas actividades de la educación superior que contiene elementos de externalidad positiva para la sociedad y que, por lo tanto, justifican la existencia de subsidios. El problema radica en decidir cuánto de los subsidios deben entregarse a carreras de pregrado o posgrado, docencia o investigación, investigación básica o investigación aplicada. Si bien hay que estar conscientes de las dificultades de las dificultades envueltas en la distinción entre actividades universitarias con y sin externalidades, éste es un paso necesario para avanzar en la racionalización de la entrega de recursos.
Un segundo elemento se relaciona con la eficiencia de las propuestas para mejorar la equidad en el acceso a la educación superior. En particular la ley marco no queda claro si los recursos para los más pobres deben ser canalizados en forma de becas o a través del crédito fiscal. Por otro lado, medidas tales como la gratuidad de la educación o costos subsidiados para todos los estudiantes de un determinada carrera, pueden llevar a gastos excesivos y a una mala focalización en le uso de los recursos. Sería, por tanto, recomendable que la ley marco considere el diseño de mecanismos alternativos que entreguen de manera más eficiente estos fondos públicos y que no produzcan distorsiones en el esquema de incentivos del sector.
Por otro lado, la ley marco no soluciona la asimetría entre universidades en el acceso de estudiantes al crédito fiscal. No parecen existir argumentos que avalen la exclusión de las universidades privadas de este sistema, así como éstas no se encuentran excluidas del aporte fiscal indirecto entregado sobre la base de los mejores puntajes de la Prueba de Aptitud Académica. El financiamiento para crédito fiscal permitiría a alumnos de menores recursos acceder a estas universidades privadas. Asimismo es extraño que no exista una política de crédito fiscal para los institutos profesionales y centros de formación técnica, especialmente en el caso de éstos últimos, pues son instituciones bajo verificación del Ministerio de Educación y que además concentran estudiantes de ingresos medios y medios-bajos.
Un tercer aspecto se refiere, al sistema de financiamiento estatal a la educación superior, que derivan en la coexistencia de universidades con acceso a fondos públicos directos y universidades sin dicho acceso. Es cuestionable que a las universidades no tradicionales se les impida competir por recursos públicos, idealmente entregados sobre la base de proyectos específicos, considerando que hoy ya lo hacen por fondos concursables para investigación y por donaciones. Una condición razonable para permitir el acceso a los recursos estatales es que las universidades estén debidamente acreditadas. Asimismo, aquellas universidades que reciben financiamiento público debieran ser evaluadas en su gestión como condición para continuar recibiendo dicho financiamiento. En consecuencia, sería inexplicable que una universidad tradicional de mediocre desempeño continuase recibiendo financiamiento fiscal directo.
Finalmente acuerdo a una fórmula de asignación histórica resulta en evidentes insensibilidades respecto de variables tales como gestión, desempeño y productividad. De acuerdo a este enfoque, las universidades con financiamiento público deberían ser reguladas y evaluadas en su gestión como condición para recibir financiamiento público. Una extensiF3¢n de esta última postura plantea que las actuales universidades con financiamiento público se harían acreedoras a dicho financiamiento sólo en la medida que desarrollen actividades universitarias con fuerte componente de externalidades positivas (investigación básica, extensión cultural, etc.).
Otra posición afirma que, en la medida que el Estado pase a regular la calidad académica de las instituciones privadas de educación superior, entonces debe abrir tanto el financiamiento directo como el financiamiento para crédito fiscal a estas instituciones. De hecho, no parecen existir argumentos que avalen la exclusión de las universidades privadas del crédito fiscal, así como éstas no se encuentran excluidas del aporte fiscal indirecto entregado sobre la base de los mejores puntajes de la Prueba de Aptitud Académica. El financiamiento para crédito fiscal permitiría a alumnos de menores recursos acceder a estas universidades privadas. Asimismo, es extraño que no exista una política de crédito fiscal para los institutos profesionales y centros de formación técnica, especialmente en el caso de éstos últimos, pues son instituciones bajo verificación del Ministerio de Educación y que además concentran estudiantes de ingresos medios y medios-bajos.
Por otra parte, sería cuestionable impedir que las nuevas universidades privadas puedan competir por nuevos recursos entregados sobre la base de proyectos específicos de desarrollo de mediano plazo, considerando que hoy ya lo hacen por los fondos para investigación y desarrollo (concursables), y por donaciones. Una condición razonable para permitir el acceso a nuevos recursos quizás sea el que estas universidades privadas hayan obtenido su plena autonomía y se encuentren sometidas al nuevo sistema regulatorio que ha sido anunciado.
Dos alcances deben ser hechos respecto al financiamiento fiscal directo. En primer lugar, este financiamiento debería asignarse crecientemente en función de los resultados de las universidades. En segundo lugar, la incorporación de universidades privadas al financiamiento fiscal directo no debería impedirse en el futuro, en la medida que estas universidades fuesen acreditadas y evaluadas positivamente. Asimismo, sería inexplicable que una universidad tradicional de mediocre desempeño académico continuase recibiendo financiamiento fiscal directo.
Finalmente, un área que debiera ser clarificada en la ley marco son los alcances de la regulación de calidad de las universidades y cómo ésta sería eventualmente implementada. Estándares mínimos pueden llevar a un mejoramiento de la calidad promedio de la educación superior, siempre y cuando dichos estándares correspondan a criterios objetivos de calidad y sean aplicados en forma equitativa y transparente. Si dichos estándares son diseñados o administrados por partes interesadas, el sistema de regulación prodría introducir serias distorsiones en el funcionamiento de la educación superior, por ejemplo creando barreras a la entrada de nuevas instituciones.
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RECUADRO
Modelos alternativos de financiamiento a universidades
1. Financiamiento negociado. Bajo esta modalidad, el Estado entrega recursos sobre la base de un criterios caso a caso.
Ventajas:
• No tiene costos de monitoreo.
Desventajas:
• Tiene un riesgo de control político sobre las universidades.
• Desigual capacidad negociadora de las partes.
• No se relaciona con las actividades realizadas por las universidades.
• No responde a la eficiencia de las universidades.
2. Pago por insumos. Los recursos se entregan según indicadores de costos de las universidades. Se pueden distinguir los costos por carreras, áreas de estudio, nivel de educación, tipo de instrucción, área geográfica y otros.
Ventajas:
• Existe algún control sobre el uso de recursos en las universidades.
Desventajas :
• No incentiva a mejorar la calidad de la enseñanza, sino más bien a sobrestimar la cantidad.
• No incentiva a satisfacer las preferencias de los alumnos y/o del mercado laboral.
• Incentiva la homogeneidad y desincentiva la innovación en las universidades.
3. Pago por resultados. Bajo este esquema las universidades reciben recursos en función de productos específicos y resultados.
Ventajas:
• Si los resultados se definen en función de la calidad, hay incentivos a mejorarla.
• Es un mecanismo objetivo que no depende del poder de presión.
• Sensibiliza a las universidades frente a las necesidades de sus demandantes.
• Incentiva un uso más eficiente de los recursos.
Desventajas:
• Requiere definir claramente “productos” o resultados.
• Puede tener altos costos de monitoreo.
• Posible tensión entre objetivos de calidad y cantidad.
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